青年论坛 | 栾开印：长三角文旅融合与一体化发展路径研究

  当前，区域经济一体化既是全球发展的大势所趋，也是我国发展的内生需要。长三角作为我国经济发展水平最高的地区之一，在经济社会发展全局中具有重要地位，发挥着重要作用。推进长三角一体化发展不仅是我国现代化建设的重大战略之一，也在地区发展中承担发挥示范作用的特殊使命。文旅融合与一体化发展不仅是长三角一体化整体工作中的重要组成部分，更是其发展先机。在长三角区域一体化进入更高质量发展的新阶段，以文旅融合一体化发展推动长三角一体化实现新发展，成为文化旅游行业面临的重要时代命题。

  一、时代背景

  （一）长三角一体化发展上升为国家战略

  长三角地区之所以能够推行一体化发展，主要有三方面原因：地缘相近、文脉相通为长三角一体化发展提供了深厚的人文基础；发达的社会经济为长三角一体化提供了坚实的经济基础；产业结构分布合理，地区之间优势互补为长三角一体化提供了良好的产业基础。正是这些因素，使得长三角协同发展实际上已有多年的布局。早在1982年，就提出了“以上海为中心建立长三角经济圈”的设想；1992年，建立了长江三角洲协作办（委）主任联席会议；1996年，长江三角洲城市经济协调会成立；2003年，16城市共同签署《以承办“世博会”为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》；2008年，国务院颁布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放与经济社会发展的指导意见》；2016年，《长江三角洲城市群发展规划》正式发布。经过三十多年的发展，长三角城市群的数量和规模逐渐增加，地区之间的协同发展进一步增强，为长三角一体化发展打下了坚实的基础。

  2018年11月，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上发表演讲时提到，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略；2019年3月，李克强总理在政府工作报告中正式提出将长三角区域一体化发展上升为国家战略，自此，由“沪苏浙皖”三省一市组成的长三角地区一体化发展进入快车道；2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（简称《规划纲要》），在政策层面明确了这一重大举措的行动路线图和任务时间表；2020年8月，习近平总书记在主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会上，提出实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展的新要求。

  （二）文化和旅游要协同发展

  几乎与长三角一体化发展上升到国家战略的同时，为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展，文化和旅游走到了一起。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过的关于国务院机构改革方案的决定，将原文化部和原国家旅游局重组成为文化和旅游部，这一举措拉开了我国文旅融合的序幕。随后，全国各省市相继进行了文化部门和旅游部门的整合重组，完成了“三定方案”。

  当然，文化和旅游之间的渊源并不在于机构的调整和部门的合并，而是自始至终二者都有着密不可分的“体用关系”。对于文旅融合来说，部门合并与机构改革只是基础和表象，与之而来的文化事业、文化产业和旅游业的协同发展是全局性、战略性的布局，整个社会从理念到机制的转型，才是其最深层次的内涵。

  （三）长三角文旅融合与一体化发展势在必行

  一体化发展和文旅融合组成的双重背景为长三角三省一市的文化和旅游工作带来了新的发展契机，也提出了新的要求。2019年5月签署的《沪苏浙皖三省一市文化和旅游厅（局）共同推动长三角文化和旅游高质量发展战略合作框架协议》（简称《框架协议》），以战略联盟的形式、实体化工作的机制、共推重点项目的方式，进一步深化长三角文化和旅游合作与协同发展。随后，长三角文化和旅游联盟、长三角文旅消费一体化联盟、长三角城市文化馆联盟、长三角国家级旅游度假区（推广）联盟、长三角公共图书馆智库服务联盟相继成立，加上之前成立的长三角红色文化旅游区域联盟、长三角文旅产业联盟、长三角文艺发展联盟等组织，长三角文旅融合与一体化发展搭建的平台已经初步成型，蓄势待发。

  二、面临的问题

  平台的搭建为长三角各地区之间文化和旅游的协同发展提供了便利，各项政策、各种规划纷纷出台，各种活动也接踵举办，向世人展示了长三角文旅融合与一体化发展的蓬勃活力。但是，无论是长三角一体化发展还是文旅融合都面临着诸多的困难和挑战。

  （一）区域间合作机制低效化运行

  行政壁垒、职能分割与信息不畅已经成为长三角区域一体化高质量发展的主要障碍之一，而这些障碍导致了长三角区域间合作机制运行的低效化。从长三角区域一体化上升为国家战略以及文化和旅游联盟成立以来，三省一市间虽建立了文旅融合与一体化发展的整体合作框架和各项沟通机制，但在具体的执行和协调过程中并不十分顺畅。由于长三角区域间的合作多以协议、倡议、联盟等形式展开，并不具备很强的约束力，各地在开展文化和旅游工作时，多会按照原有的惯性做法，没有形成全局性、整体性的工作机制，因此取得的成效十分有限。分析发现，合作机制低效化运行的根本原因在于利益分配和权力配置不科学。长三角三省一市间的一体化发展是一种横向的协作模式，彼此平等的行政关系，导致当各方利益发生冲突和矛盾时，无法进行有效协调，而区域间社会发展水平的差异注定了这种矛盾无处不在。如近三年的《长三角文化和旅游联盟的重点工作》都提到了要加强公共文化服务之间的交流与合作，但在实际推进过程中，除了举办会议、比赛、培训之外，真正惠及到百姓的举措（如馆际互借、电子资源互通等）并没有实质性地推进。

  （二）文旅发展同质化现象较为突出

  长三角各地区之间在地理方位和文化类型方面都有着高度的相似性，因此在文旅产业的开发中，同质化的现象比较突出。以特色小镇的开发为例，由于长三角地区拥有的自然、人文资源优势，在发展特色小镇方面走在了全国前列，但经过几年的发展，定位不清、盲目跟风、千镇一貌的现象十分严重，江南水乡、影视小镇、非遗小镇等类型相同的特色小镇密集分布在这一区域。据统计，截至2018年底，在住房和城乡建设部公布的403个全国特色小镇中，有59个位于长三角地区，其中有19个是文化旅游小镇。再如文创产品的开发也是千篇一律、缺乏新意，无法体现所在地域的文化特色。同质化发展导致更严重的后果就是难以避免的恶性竞争和资源浪费，当游客面对大量的同质化产品，必定会出现审美疲劳，致使长三角区域整体的竞争力大打折扣。

  （三）区域内部发展不均衡

  长三角的整体发展水平在我国区域板块中处于领先位置，但是三省一市的地域面积共计35.9万平方公里，截至2019年，常住人口达到2.26亿人，内部各地区之间经济发展水平依然有着较大的发展差距，存在着明显的不均衡现象。如2020年上海、江苏、浙江、安徽人均GDP分别为159385元、127285元、110450元和60763元，上海接近安徽的3倍。各地区之间的差距也造成了文化和旅游发展水平的失衡，给文旅融合造成了诸多障碍。以文化产业为例，长三角的文化产业规模占全国的1/3左右，但区域内部并不均衡，2018年，江浙沪皖文化产业增加值分别为3979.24亿元、3744.68亿元、2081.42亿元和1088.3亿元，差距较为悬殊。另外，区域内部发展不均衡不仅仅体现在省际之间，同省域不同城市间的差距也十分明显，如苏南苏北、皖南皖北都有着较为明显的失衡现象。区域经济、文化事业、文旅产业发展的失衡，给地区之间的联动带来了一定的困难。

  （四）一体化发展创新不足

  长三角一体化必须依靠理念创新、内容创新和手段创新，才能实现高质量融合发展。在这些方面，长三角文旅融合与一体化还稍显缺乏。理念创新不足体现在，对于融合发展、协同发展、高质量发展的理解还不到位，习惯性按照固有发展模式开展工作。文化和旅游的融合本身就是一个正在进行时的课题，而“一体化”的加成更增添了这项工作的复杂性，必须在已有的发展理念上进行创新，起到更好地引领作用。内容创新不足体现在，文旅融合与一体化发展涉及领域的广度与深度不够。长期以来，长三角地区的文旅融合发展主要以开拓市场和吸引客源为主，但在公共文化服务、艺术创作生产、文化市场监管、人才培养，以及用文旅融合促进都市圈功能提升方面还远远不够。手段创新不足主要体现在，在推动文旅融合与一体化的具体进程中，没有充分发挥长三角的市场优势、人才优势、技术优势。

  三、路径建议

  （一）加强顶层设计的制定与优化

  《规划纲要》以及三省一市各自制定的工作方案，是长三角文旅融合与一体化发展的宏观政策导向与顶层设计依据。顶层设计的完善与否直接决定着长三角文旅融合与一体化发展的未来走向，当前的首要工作就是要做好顶层设计，明确发展方向。

  1.紧紧围绕《规划纲要》与各省（市）工作方案展开文旅工作。在《规划纲要》中共有5个章节涉及文旅工作，而在三省一市的工作方案中，文旅工作也是重点内容之一。长三角文旅融合与一体化发展的顶层设计要紧紧围绕《规划纲要》与各省（市）的工作方案，以此为原则依据，将文旅工作的规划做细、做精。与此同时，还要根据文旅工作的特性和发展变化的态势，不断优化完善设计方案。如针对新冠肺炎疫情的暴发、蔓延和常态化疫情防控的现实情况，长三角文旅融合与一体化发展在开展具体工作时就要及时调整、积极应对。

  2.切实履行《框架协议》制定的文旅工作规划。《框架协议》在构建协调机制、打造文旅市场、丰富文旅产品、做大文旅产业、完善公共服务体系等方面作了具体部署。三省一市要切实履行《框架协议》所规划的内容，并结合自身的实际情况，不断调整、完善和创新。无论是在某一省（市）域范围，还是在长三角的区域范围，都要注重内部协调和外部沟通。同时加强文旅与其他行业，如金融、科技、康养等领域的合作，构建文旅行业的新业态、新格局。

  3.重视年度“长三角文化和旅游联盟重点工作计划”的制定和实施。2019年度、2020年度和2021年度长三角文化和旅游联盟分别制定了25项、31项和46项重点工作，将长三角文旅融合与一体化发展化整为零，落实到了具体工作中。接下来，每年的轮值省份要积极牵头、认真制定当年度的重点工作计划，其他成员也要根据自身当年度的工作重点，积极配合、献计献策、认真落实，将长三角文旅融合与一体化发展由计划变成行动，落到实处。

  （二）明确发展路线的选择与实践长三角文旅融合与一体化发展虽围绕文化和旅游展开，但却是一项综合工作，涵盖多项内容、涉及众多领域，发展基调和方向不仅要与长江三角洲区域一体化的国家战略相一致，也要与现阶段我国整体的发展目标和方向相一致。因此，选择什么样的发展路线，决定着未来的走向和最终的结果。

  1.走生态发展路线。绿水青山就是金山银山，长三角文旅融合与一体化发展要时刻紧绷生态这根弦，坚持走生态发展路线，充分利用气候适宜、河湖众多以及长江黄金水道等优越的自然条件，发挥生态优势，在保护生态系统的基础上建立全域旅游目的地，因地制宜打造文旅产业融合示范区，争取在文化和旅游部到2022年建成30个国家文旅产业融合示范区计划中，占据8-10个名额，实现生态保护和经济发展的双赢。

  2.走高质量发展路线。高质量发展已经成为长三角区域一体化发展的最新使命，长三角文旅融合与一体化发展也绝不是相互迁就，高水平向低水平看齐，而应该是先进带动后进，以上海为龙头，江苏、浙江、安徽发挥各自优势，共同实现高水平发展；省（市）域内部之间也要相互帮扶、相互借鉴，如苏南对苏北的扶持、皖南与皖北的共同发展。总之，无论是对内还是对外，都要坚持开放的原则，一以贯之地走高质量发展路线，共同实现高水平、高品质的文旅融合一体化。

  3.走产业优先、事业同步的发展路线。文化和旅游要真正实现彼此融合和可持续发展，必须走向市场驱动的道路；想要建立市场，必须要发展产业。与此同时，满足人民对美好生活的追求，保障人民群众的基本文化权益，也是文旅工作的重要属性。因此，长三角文旅融合与一体化发展要做到两条腿走路，坚持产业优先、事业同步的发展路线，不能顾此失彼、有所偏废，坚持以文旅产业带动文化事业，以文化事业助推文旅产业。

  （三）重视统筹机制的建立与作用发挥

  根据发展需要，2018年1月长三角区域合作办公室成立，成为长三角地区的“神经枢纽”。但合作办公室只是一种机构形式，在长三角文旅融合与一体化发展中，想要真正提高各地之间的联动效率，有效打破因权益分配和区划藩篱造成的壁垒，必须重视各项统筹机制的建立，充分发挥统筹机制在实际工作中的作用。

  1.统筹文旅资源的协同开发。长三角三省一市由于地缘相近、人文相亲，使得文旅资源有着很强的同质属性；但同时，各自也拥有特色资源和优势资源，如上海的城市景观、江苏的古典园林、浙江的西湖美景、安徽的黄山独秀。习近平总书记指出，在长三角城市发展方面，不能一律大拆大建，要注意保护好历史文化和城市风貌，避免“千城一面、万楼一貌”。因此，对文旅资源的开发也要从之前的各自为战，转入到协同开发的模式中来，以文化为导向、市场为驱动，尽可能避免资源的浪费和同质化开发。同时，构建“政府+社会”的资源开发力量，使文旅资源开发达到效率最大化、效益最优化，最终建立运营高效、布局合理、产品丰富、文明时尚的现代文旅市场。

  2.统筹城乡文旅融合的协同发展。2020年世界旅游日的主题为“旅游与乡村发展”，为此，江苏举办了第十一届江苏省乡村旅游节，上海发布了18条休闲农业和乡村旅游特色线路，浙江成立了“乡村文化振兴促进会”，乡村在长三角文旅工作中发挥越来越重要的作用。因此，统筹城乡文旅融合发展必须要纳入到长三角文旅融合与一体化发展的整体战略版图中来，在保护利用乡村文化、完善乡村公共服务体系、打造乡村文旅融合产业、鼓励人才入乡等方面加大工作力度，以城市带动乡村，统筹城乡协同发展。

  3.统筹建立公共服务的共建共享机制。公共服务是长三角文旅融合与一体化发展的关键领域。强调公共服务的共建共享，需要打破区域间的界限，实现公共服务从制度到场馆的对接，互通互联、资源共享。需要统筹推进公共服务的供给侧结构性改革，根据人民群众的实际需求，不断提高公共服务产品的数量与质量，在长三角区域内建立人才、产品、市场的流通机制。需要统筹搭建公共服务的共建共享平台，尤其注重利用新兴科技手段，充分保障公共服务的公益性、均等性和便利性。

  （四）强化联动纽带的搭建与运转

  1.以江南文化为文化纽带。江南文化是长三角地区人们共同的文化资源和精神家园，江南文化研究学术共同体合作框架协议的签订和共建G60“江南文化”走廊的规划设计已经突显出江南文化在长三角文旅融合与一体化发展中的重要作用。三省一市应该以江南文化为文化纽带，持续深化区域文化的交流交融，从加强联合学术研究、打造江南文化文旅产品、布局江南文化特色文化旅游区和旅游线路等方面入手，共建“江南文化”品牌。

  2.以发达交通网为运输纽带。长三角文旅融合与一体化发展必须要以发达的交通网为运输纽带，才能实现文旅市场的互通互联和文旅资源的协同开发。因此，必须要建设三省一市互通互联的现代化综合交通体系，除了亟需打通省际之间的公路断头路外，还应提升多式联运的集疏运体系能级，形成运距短、成本低、效率高、现代化的集疏运体系。另外，还要将交通线路与旅游线路充分结合，如2020年8月，由江苏牵头推出的“60+6+1”（60条长三角“高铁+”旅游产品线路、6条长三角“高铁+”跨省主题游线路、1份长三角“高铁+”自由行专列行动计划）大礼包，实现了高铁和旅游线路完美结合，既丰富了旅游产品，又推动了长三角区域的联动发展。

  3.以大运河文化带建设为传承纽带。长三角地区分布着大运河沿岸最丰富的文化遗存，这既是宝贵文化财富，也是难得的文化旅游资源长三角文旅融合与一体化发展要牢牢抓住大运河文化带建设和大运河国家文化公园建设的时代契机，将其作为长三角内部的传承纽带，保护好、传承好、利用好这一宝贵遗产。2019年5月和2020年9月，分别在扬州和无锡、淮安成功举办了第一届、第二届“大运河文化旅游博览会”，向世人展示了大运河深厚的文化底蕴和丰富的文化资源，有力地推动了大运河文化和旅游的融合发展。

  4.以信息技术为数据纽带。以大数据、云计算、人工智能、5G等为代表的互联网信息技术已经从单纯的技术手段上升为传播渠道、信息载体、内容媒介、新兴市场等全方位、多元性的综合社会要素。长三角文旅融合与一体化发展必须借助信息技术的力量，以此作为数据纽带，实现数字的互联互通，打造以杭州、上海、南京、合肥等城市为中心信息技术高地，将传统文旅产业与信息技术相结合，创建新型文旅市场。

作者简介：栾开印，（1990— ），男，汉，山东聊城人，江苏省文化艺术研究院助理研究员。